Novela českého stavebního zákona má znovu zásadně proměnit povolování staveb – sjednotit stavební správu, omezit průtahy a posílit význam územního plánování. Přináší však také užší prostor pro námitky účastníků řízení, nové pojetí veřejného zájmu i výraznější důraz na to, aby se záměry spíše povolovaly než blokovaly.
Připravovaná novela českého stavebního zákona přináší jednu z nejvýznamnějších změn povolování staveb od roku 2024. Reaguje na přetrvávající složitost a roztříštěnost povolovacích procesů a usiluje o rychlejší, předvídatelnější a více integrované rozhodování o stavebních záměrech. Jejím deklarovaným cílem není pouze dílčí technická korekce již účinné úpravy, ale zásadnější změny a návrat k již jednou navrhované koncepci integrovaného a institucionálně sjednoceného rozhodování o stavebních záměrech. Novela byla zatím schválena Poslaneckou sněmovnou. Senát se jí začne zabývat až na konci srpna.
Organizační novela
Organizační jádro novely spočívá ve vzniku jednotné soustavy stavebních úřadů ve formě státní stavební správy. Ústředním orgánem této soustavy má být Úřad rozvoje území, jemuž budou podřízeny Úřady rozvoje území kraje a jejich územní pracoviště. Tato soustava má integrovat kompetence většiny dotčených orgánů, které podle dosavadní právní úpravy vydávaly podkladové akty pro řízení o povolení záměru, tj. závazná stanoviska, vyjádření a souhlasy. Smyslem této změny tedy nemá být oslabení ochrany veřejných zájmů, ale jejich soustředěné posouzení v rámci jednoho rozhodovacího centra.
Nová priorita – důraz na život lidí
Novela současně výrazněji akcentuje účel stavebního zákona jako nástroje vytváření podmínek pro bydlení, práci, podnikání a život lidí, a to při zachování udržitelného rozvoje území a kvality prostředí. Tyto hodnoty by se proto měly promítat nejen do územního plánování, ale i do následného povolování konkrétních záměrů, kde má být ochrana veřejných zájmů vyvažována s potřebou rozvoje sídel, hospodářství, veřejné infrastruktury a dostupného bydlení. S tím souvisí i zavedení nové kategorie vyhrazené stavby pro hromadné bydlení, tedy stavby nebo souboru staveb s převažující funkcí bydlení a celkovou podlahovou plochou alespoň 10 000 m², jejíž výstavba má být podle návrhu posuzována jako veřejný zájem, což teoreticky zavádí možnost vyvlastnění soukromými subjekty. Pro urychlení výstavby bytových domů pak má sloužit jednoinstanční povolovací řízení vedené Úřadem rozvoje území bez možnosti odvolání, kdy obranou poté bude pouze správní žaloba.
Princip jednoho řízení – integrace závazných stanovisek
Novela stojí na snaze koncentrovat rozhodování o záměru do jednoho řízení vedeného zásadně jedním stavebním úřadem, zakončeného jedním povolením a navazujícím jedním správním a soudním přezkumem. Tento model má omezit situace, kdy se jednotlivé otázky související s jedním stavebním záměrem posuzují paralelně nebo postupně před větším počtem orgánů. Praktickým dopadem by mělo být zejména maximální odbourání přezkumů závazných stanovisek, které v praxi zásadně zdržují povolovací proces, zejména jsou-li vyvolány nepodloženými námitkami účastníků řízení.
Novela dále uvádí sjednocení lhůty pro vydání neintegrovaných vyjádření nebo závazných stanovisek na třicet dnů bez možnosti prodlužování. Současně však nejsou stanoveny pokuty ani jiné sankce za opožděné vydání závazných stanovisek a povolení.
Větší důraz na územní plánování
Obec již nemá vystupovat pouze jako subjekt, který rozhoduje o pořízení územního plánu a následně schvaluje výsledek. Novela obci výslovně svěřuje také zpracování a pořizování územního plánu, regulačního plánu, územní studie a územních opatření v samostatné působnosti. Prakticky řečeno tak bude pořizování probíhat ve větší míře „v dikci“ obce, tj. právně přesněji v její samosprávné působnosti a odpovědnosti za rozvoj vlastního území.
Nejde však o neomezenou volnost obce mimo zákonné mantinely. Odborná pořizovatelská činnost musí být zajištěna kvalifikovaně. Zároveň novela zachovává „záchrannou síť“ pro obce, které si pořizování samy zajistit nechtějí nebo nemohou, a to typicky prostřednictvím jiné obce, kraje, společenství obcí nebo Úřadu rozvoje území kraje na žádost obce.
V oblasti územního plánování novela posiluje význam územněplánovací dokumentace jako výrazu veřejného zájmu na způsobu využití území a pro vymezené zastavitelné území. Posiluje se role územního plánování jako fáze, v níž se mají řešit koncepční střety v území, zatímco povolovací řízení má být zaměřeno na konkrétní záměr a jeho soulad s již stanovenými pravidly. Tomu odpovídá i navrhované pravidlo, že při povolování stavebního záměru v zastavitelném území, které bylo v souladu se stanoviskem příslušného dotčeného orgánu vymezeno v územněplánovací dokumentaci, se již znovu neposuzuje krajinný ráz ani podmínky pro odnětí půdy ze zemědělského půdního fondu.
Součástí žádosti může být podle návrhu také návrh rozhodnutí o žádosti. Stavební úřad má zároveň v situaci, kdy po projednání a posouzení žádosti dospěje k předběžnému závěru, že žádosti nelze vyhovět, vyrozumět stavebníka o tomto závěru a jeho důvodech, případně jej poučit o možnostech řešení a vyzvat jej k vyjádření.
Povolení záměru
Významnou roli při povolování záměrů má nově sehrát také navrhovaný § 1a, který do úvodních ustanovení doplňuje základní zásady rozhodování orgánů územního plánování a stavebních úřadů. Ty mají zajišťovat ochranu a rovnováhu dotčených zájmů, tyto zájmy koordinovat a předcházet jejich rozporům. Uplatňování požadavku ochrany jednoho veřejného zájmu přitom nesmí vést k nepřiměřenému dotčení jiných veřejných zájmů ani k narušení nebo znehodnocení charakteru, potenciálu a hodnot území jako celku.
Nejde o automatickou přednost výstavby před ostatními veřejnými zájmy, ale o výslovné zakotvení požadavku proporcionality.
Pro řízení o povolení záměru je podstatné zejména pravidlo, že rozvoj sídel, hospodářství, veřejné infrastruktury nebo výstavbu lze znemožnit jen tehdy, není-li možné zajistit dostatečnou ochranu jiných hodnot prostřednictvím podmínek, kompenzačních nebo zmírňujících opatření. Nejde tedy o automatickou přednost výstavby před ostatními veřejnými zájmy, ale o výslovné zakotvení požadavku proporcionality. Pokud lze dotčené hodnoty ochránit mírnějším, technicky a ekonomicky přijatelným řešením, má být upřednostněno před zákazem nebo faktickou blokací záměru.
V praxi to posiluje požadavek, aby stavební úřad při střetu více veřejných nebo soukromých zájmů jejich význam a závažnost skutečně poměřil. Zamítnutí žádosti by proto nemělo obstát jen na konstatování existence dotčeného zájmu, ale mělo by být odůvodněno tím, proč ochranu tohoto zájmu nelze zajistit podmínkami rozhodnutí, kompenzačními nebo zmírňujícími opatřeními. Jedná se o posílení priority povolení záměru před jeho zamítnutím.
Námitky účastníků řízení
Novela také zpřesňuje pravidla pro uplatňování námitek účastníků řízení s cílem zabránit neopodstatněným průtahům v řízení. Nelze tedy úspěšně prosazovat námitky, které nejsou včasné, konkrétní nebo nesouvisejí s právní sférou toho, kdo je uplatňuje. Námitky účastníků řízení musí být uplatněny nejpozději při ústním jednání, případně ve lhůtě stanovené ve vyrozumění o zahájení řízení. K pozdějším námitkám se nepřihlíží, ledaže se týkají nově doplněných podkladů, k nimž účastník dříve nemohl námitku uplatnit. Zároveň se výslovně stanoví, že se nepřihlíží ani k námitkám směřujícím proti věcem, o nichž již bylo rozhodnuto při vydání územněplánovací dokumentace. Tím se posiluje význam územního plánování jako fáze, v níž mají být zásadní otázky využití území projednány koncepčně.
Novela současně zužuje věcný rozsah námitek podle důvodu účastenství. Obec může jako účastník řízení namítat především otázky související s územně plánovací dokumentací, kterou schválila, a s ochranou dalších hodnot v její samostatné působnosti. Vlastník pozemku nebo stavby a vlastník sousední nemovitosti mohou uplatňovat námitky jen v rozsahu možného přímého dotčení svého vlastnického nebo jiného věcného práva. Nestačí tedy obecný nesouhlas se stavbou, tvrzení, že záměr je „nevhodný“, nebo pouhý odkaz na veřejný zájem, který danému účastníkovi nepřísluší hájit.
Důležitý je také požadavek na konkrétnost námitky. Účastník řízení musí uvést nejen důvody jejího podání, ale také rozsah, v jakém jsou dotčena jeho práva nebo chráněné zájmy. Pokud tak neučiní, stavební úřad k námitce nepřihlíží. V důvodové zprávě je tento posun vysvětlen jako reakce na námitky, které pouze obecně tvrdí nezákonnost záměru, nesoulad s veřejnými zájmy, procesní pochybení nebo prostý nesouhlas, aniž by účastník popsal konkrétní zásah do své právní sféry. Pro vlastníky sousedních nemovitostí to znamená, že jejich obrana zůstává zachována, musí však být formulována jako konkrétní a právně relevantní zásah do jejich práv, nikoli jako subjektivní odpor proti samotné existenci nebo podobě záměru.
Výrazný dopad bude mít novela také v odvolacím řízení pro další omezení obstrukcí řízení. Nově platí, že neobsahuje-li odvolání proti rozhodnutí stavebního úřadu odůvodnění, v čem odvolatel spatřuje rozpor s právními předpisy, nesprávnost rozhodnutí nebo vadu předcházejícího řízení, odvolací orgán jej k odstranění tohoto nedostatku nevyzývá. Pokud odvolatel důvody nedoplní před uplynutím lhůty pro podání odvolání, odvolací orgán přezkoumá pouze soulad napadeného rozhodnutí a předcházejícího řízení s právními předpisy a k pozdějšímu doplnění důvodů se nepřihlíží.
Ochrana pohody bydlení nemá vlastníkům garantovat neměnnost poměrů v území, ale chránit je před nepřiměřenými zásahy.
Specifickou roli v omezení námitek má nová úprava tzv. pohody bydlení. Novela ji výslovně definuje jako souhrn podmínek v území a v užívání staveb, který odpovídá obvyklým požadavkům na bydlení s přihlédnutím k místním poměrům. Současně ale stanoví, že za narušení pohody bydlení se nepovažuje architektonické ztvárnění záměru ani imise a účinky, které nejsou v rozporu s plánovaným charakterem území nebo které odpovídají běžné okolní zástavbě či běžnému využívání okolního území. Ochrana pohody bydlení nemá vlastníkům garantovat neměnnost poměrů v území, ale chránit je před nepřiměřenými zásahy.
Běžné dopady nové výstavby v odpovídajícím územním kontextu samy o sobě nemají postačovat k blokaci záměru. Toto zpřesnění bude významné zejména u námitek založených na subjektivním hodnocení architektonického řešení. Architektonické ztvárnění záměru je výslovně vyňato z pojmu narušení pohody bydlení, a proto se v tomto ohledu posiluje prostor pro autorské, současné a místně přiměřené architektonické řešení. Zároveň platí, že pokud je ochrana pohody bydlení dotčena, stavební úřad má před nepovolením, omezením nebo zákazem záměru upřednostnit podmínky, kompenzační nebo zmírňující opatření.
Do stejné logiky zapadá i nová úprava fotovoltaických zařízení a obecně instalací využívajících obnovitelné zdroje energie ve vztahu k památkové péči. Stavbu výrobny elektřiny využívající energii slunečního záření umístit na stávající stavby, pokud to z důvodu jiného převažujícího veřejného zájmu nevylučuje regulační plán. Dále se zavádí domněnka, že stavební úprava pro instalaci využívající obnovitelný zdroj energie není v rozporu s charakterem území ani se zájmy státní památkové péče. Tato domněnka však není bezbřehá. Výslovně se nepoužije pro nemovité kulturní památky a nemovité národní kulturní památky.
Smír
V řízení o povolení záměru se nově objevuje možnost projednat námitky při ústním jednání a nalézt řešení například změnou žádosti, zpětvzetím námitek, finanční náhradou nebo kompenzačními či zmírňujícími opatřeními. Návrh zároveň počítá i s možností soudního smíru ve fázi soudního přezkumu. Smír tak má představovat praktický nástroj, jak namísto čistě konfliktního výsledku hledat vyvážené řešení umožňující realizaci záměru při současném vypořádání oprávněných námitek dotčených osob.
Novelizace souvisejících zákonů
Novela zasahuje i další veřejnoprávní předpisy. Podle podkladů se novelizuje široký okruh souvisejících zákonů, mimo jiné právní úprava požární ochrany, státní památkové péče, ochrany přírody a krajiny, ochrany zemědělského půdního fondu, lesního zákona, posuzování vlivů na životní prostředí nebo vodního zákona. Rozsah doprovodných změn potvrzuje, že nejde o izolovanou novelu stavebního řádu, ale o širší rekonstrukci povolovacího modelu, v němž má stavební úřad převzít roli koordinátora a v řadě případů také orgánu věcně posuzujícího integrované veřejné zájmy.
Samotná změna zákona nemusí automaticky vést k odstranění všech problémů, které povolovací procesy dlouhodobě provázejí.
Pokud bude novela přijata v navrhovaném znění, může přinést významné změny v postavení stavebníků, investorů, obcí i dotčených orgánů. Zda však deklarované cíle v podobě rychlejšího a předvídatelnějšího povolování skutečně naplní, ukáže až aplikační praxe. Dosavadní zkušenosti s novelou obsahující organizační reformu totiž naznačují, že samotná změna zákona nemusí automaticky vést k odstranění všech problémů, které povolovací procesy dlouhodobě provázejí.